初冬之際，彩葉織錦。北京正陽門一側(cè)，濃縮古都風韻和現(xiàn)代風貌的北京市規(guī)劃展覽館，成為中外游人品讀城市發(fā)展的窗口。

習近平總書記始終高度重視規(guī)劃工作。2014年2月，總書記在京考察工作時，首先來到北京市規(guī)劃展覽館。他指出，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。

曾幾何時，空氣污染、交通擁堵等“大城市病”深深困擾著北京。十多年來，北京深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央部署要求，從規(guī)劃入手，打破“攤大餅”的傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴，跳出“一城一地”謀劃新發(fā)展空間，成為全國首個減量發(fā)展的超大城市。

在規(guī)劃的“剛性”與“溫度”間，北京堅持以人民為中心，圍繞空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)、民生等綜合施策，堅持一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干，蹚出了一條規(guī)劃引領超大城市治理的新路子。

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從“權威不足”到“同向發(fā)力”，規(guī)劃如何跳出“墻上掛掛”困局？

藍天白云下的北京妙應寺白塔（2023年7月7日攝）。新華社記者　羅曉光　攝

妙應寺，是北京老城標志性文化景觀，如今經(jīng)過保護更新，成為遠近聞名的網(wǎng)紅打卡地。

在附近居民楊淑英記憶中，十余年前，這里天上架著“電線蜘蛛網(wǎng)”，地上滿是“私搭違建群”。

“城市總規(guī)的主要指標屢屢被突破，核心問題是規(guī)劃權威不足、執(zhí)行碎片化。”北京市規(guī)劃和自然資源委主任張維道出超大城市規(guī)劃落實的共性難題。

2014年2月，習近平總書記作出重要指示后，北京啟動新一輪城市總規(guī)編制工作。十多年來，規(guī)劃從“紙上”落到“地上”，解決了很多長期想解決卻沒解決的問題。

——維護規(guī)劃權威，從制度上筑牢“不可逾越的紅線”。習近平總書記多次主持召開中央政治局常委會會議，為關系首都長遠發(fā)展的重要規(guī)劃、重要事項把關定向。北京市組織編制分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃、專項規(guī)劃，通過層層分解落實規(guī)劃目標。

“在歷史上，黨中央、國務院從來沒有對一個城市既批復總規(guī)又批復控規(guī)的，這足以體現(xiàn)對首都規(guī)劃的高度重視。”張維說，作為落實首都規(guī)劃機制的重大舉措，“首都規(guī)劃建設委員會”正式列為黨中央議事協(xié)調(diào)機構，明確首都規(guī)劃權屬黨中央，央地軍協(xié)同落實規(guī)劃，從制度層面扎緊“規(guī)劃籬笆”。

——重在主動實施，讓規(guī)劃避免“靜態(tài)僵化”。北京首創(chuàng)的“一年一體檢、五年一評估”常態(tài)化機制，讓規(guī)劃從“靜態(tài)文本”變?yōu)?ldquo;動態(tài)診療”，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行中的新形勢、新變化。

市民在北京市朝陽區(qū)的朝陽綠道上散步休閑（2025年11月14日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

規(guī)劃體檢的作用如何體現(xiàn)？例如，一次體檢中發(fā)現(xiàn)，水務、園林、交通等多個部門建設的綠道“分段脫節(jié)”，讓市民“望綠興嘆”。針對“九龍治水”現(xiàn)象，北京市統(tǒng)籌5個部門7類綠道資源，編制專項系統(tǒng)規(guī)劃，提出到2035年市級綠道系統(tǒng)長度達到2000公里以上。如今，市級、區(qū)級綠道正“貫通成網(wǎng)”“串珠成鏈”。

——聚焦規(guī)劃落地，啃下執(zhí)行中的“硬骨頭”。維護規(guī)劃權威和嚴肅性，敢于“動真碰硬”。北京市昌平區(qū)一淺山區(qū)曾建有上千棟違建別墅，拆違難度極大。張維說，北京市堅決拆違，積極開展生態(tài)修復治理。在今年極端強降雨中，一些拆違區(qū)域遭遇大水沖擊，幸而違建清退及時，沒有造成人員傷亡。這正是嚴格執(zhí)行規(guī)劃發(fā)揮了糾正作用。

數(shù)據(jù)顯示，2018年至2025年上半年，北京全市累計拆除違法建設約2.38億平方米。“這背后，是基層同志逐棟推進、頂住壓力的結(jié)果，只為首都規(guī)劃的嚴格執(zhí)行。”北京市規(guī)劃和自然資源委總工程師馮雅薇說。

從“規(guī)模擴張”到“質(zhì)量突圍”，人口、用地雙控下，如何實現(xiàn)在“減量”中“提質(zhì)”？

北京中軸線和城市景觀（2025年11月13日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

驅(qū)車從北京大興國際機場進入城區(qū)，沿南中軸線前行，眼前的景象令人耳目一新。南苑路上曾經(jīng)的服裝批發(fā)市場，已完成疏解“變身”科技園區(qū)。

疏解后的北京豐臺大紅門地區(qū)，真正打開了發(fā)展的“大紅門”。這背后是北京堅持減量發(fā)展的決心和耐心。

前身是大紅門服裝商貿(mào)城的南中軸國際文化科技園（2025年11月13日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

城市不斷地“長大”，但總要有一個發(fā)展的邊界。2017年，中共中央、國務院批復《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。第七版北京城市總規(guī)開出了一劑標本兼治的“藥方”，明確減量發(fā)展成為新時代首都發(fā)展最鮮明特征。

“規(guī)劃實施初期，一些基層干部沒有擺脫路徑依賴。為了經(jīng)濟數(shù)字好看，還想突破規(guī)劃來增加用地或建筑規(guī)模。但是這些年大家都看到了成果，減量發(fā)展已經(jīng)成為共識。”張維說。

疏解非首都功能，讓北京“瘦身健體”。北京市委、市政府率先垂范，市級機關分兩批近3萬人遷入北京城市副中心辦公；十多年來，北京市退出一般制造和污染企業(yè)約3200家，疏解提升區(qū)域性專業(yè)市場和物流中心近1000個；人口更趨合理分布，實現(xiàn)城六區(qū)常住人口比2014年下降15％的目標。

建設中的“北京火箭大街”（2025年11月13日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

疏，是為了更好地進。在北京經(jīng)開區(qū)，老國企的服裝生產(chǎn)基地外遷后，變身商業(yè)航天共性科研生產(chǎn)基地“北京火箭大街”；在北京西直門，批發(fā)市場疏解后轉(zhuǎn)型為金科新區(qū)，成為國家級金融科技示范區(qū)。

這張成績單，來之不易：第七版北京城市總規(guī)實施后，在減量發(fā)展背景下，北京2024年人均地區(qū)生產(chǎn)總值3.2萬美元，全員勞動生產(chǎn)率44.4萬元/人。與自身相比，這兩項數(shù)據(jù)較2015年均實現(xiàn)翻番;放眼全國，這兩項數(shù)據(jù)居各省區(qū)市首位，同時萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、水耗、碳排放等多項指標為全國最優(yōu)水平。

“近五年來，北京經(jīng)濟增量約1.4萬億元，相當于又新增了一個北京經(jīng)濟最強的‘海淀區(qū)’。預計‘十四五’收官時，全市地區(qū)生產(chǎn)總值將跨上5萬億元新臺階。”北京市發(fā)展改革委主任楊秀玲說。

從“空間考量”到“多規(guī)統(tǒng)籌”，城市治理如何既立當下又謀長遠？

一些專家回憶，第六版北京城市總規(guī)實施后，首都經(jīng)濟社會發(fā)展卓有成效，但城市在快速發(fā)展過程中也積累了不少深層次矛盾：人口增長過快與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益凸顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能定位之間出現(xiàn)偏差，單中心過度集聚，生態(tài)、交通、住房、公共設施等問題愈發(fā)突出……

這些問題的出現(xiàn)，已遠超傳統(tǒng)城市空間規(guī)劃所能解決的范疇。為此，經(jīng)過深入研究，第七版北京城市總規(guī)不僅包含60項空間類約束性指標，還明確了42項“建設國際一流的和諧宜居之都”評價指標，超越傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系。

針對規(guī)劃體系中存在的部門職責交叉、職能界定不清、空間布局沖突、行政效率不高等問題，北京市在城市總規(guī)框架下，先后統(tǒng)籌制定了54個空間專項規(guī)劃。通過“多規(guī)合一”的規(guī)劃實施管控體系，實現(xiàn)底圖疊合、指標統(tǒng)合、政策整合，最終形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，確保各項規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時序安排上科學有序。

北京公交集團通學368路車?？吭诤艏覙侵行男W終點站，工作人員引導小學生下車（2024年12月16日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

民生溫度是規(guī)劃引領超大城市治理的重要體現(xiàn)。近年來，困擾不少雙職工家庭的“孩子接送難”問題得到明顯改善——2023年9月起，北京順應民生需求，開通通學公交試點。“如今，300余條線路日均運送乘客2.6萬人次，萬千學生以‘手遞手’‘零換乘’方式安全到校。”北京市交通委地面公交運營管理處處長趙震介紹，這不僅落實了第七版北京城市總規(guī)提出的公交優(yōu)先策略，也緩解了交通壓力。

從“單一追求經(jīng)濟增長”到“系統(tǒng)賦能高質(zhì)量發(fā)展”，第七版北京城市總規(guī)以解決制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問題、群眾關心的熱點難點問題為導向，以治理“大城市病”為突破口，提出從源頭入手的城市綜合治理措施。

從“自身發(fā)展”到“協(xié)同融合”，如何破解“各自為政”的治理難題？

治理“大城市病”，需要跳出北京看北京，在更大空間格局中加以考量，在更廣闊范圍內(nèi)予以謀劃。

2015年6月，中共中央、國務院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，從戰(zhàn)略意義、總體要求、定位布局等多方面描繪了京津冀協(xié)同發(fā)展的宏偉藍圖。

北京城市副中心和大運河森林公園（2024年11月5日攝）。新華社記者　鞠煥宗　攝

第七版北京城市總規(guī)提出，構建“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構。北京充分發(fā)揮“一核”輻射帶動作用，河北雄安新區(qū)和北京城市副中心“兩翼齊飛”。

雄安新區(qū)“拔節(jié)生長”：多家中央企業(yè)遷駐辦公、高校加快建設，北京市以“交鑰匙”方式支持建設的醫(yī)院、學校融入群眾生活；北京城市副中心“生機勃發(fā)”：連續(xù)保持每年千億元投資強度，主導功能持續(xù)強化，經(jīng)濟內(nèi)生活力涌動。

為更好服務京津冀協(xié)同發(fā)展，北京市按照“一區(qū)一策”方式為順義、大興、亦莊、昌平、房山這5個平原新城“量身定制”高質(zhì)量發(fā)展實施方案。“平原新城正是從北京中心城區(qū)向外圍發(fā)展的第一個圈層，內(nèi)聯(lián)中心城區(qū)、外攜津冀，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要節(jié)點。”在城市規(guī)劃專家、清華大學建筑學院教授尹稚看來，全球超大城市都市圈，往往經(jīng)歷資源聚集，而后向外圍推移的過程，但京津冀協(xié)同發(fā)展重點在于相互協(xié)調(diào)、共生共榮。

黨的二十屆四中全會對我國優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行了戰(zhàn)略謀劃和部署，提出構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。

北京市委副書記、市長殷勇表示，面向“十五五”時期，北京將堅持把城市總規(guī)作為城市發(fā)展、建設、管理的基本依據(jù)，一張藍圖繪到底，奮力書寫首都高質(zhì)量發(fā)展新的答卷。